Węższy krąg stron w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę | Co do zasady

Stosunkowo niewielka zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu w nowelizacji Prawa budowlanego, która obowiązuje od 19 września 2020 r., spowodowała istotną zmianę zasad ustalania kręgu stron w sprawach o uzyskanie pozwolenie na budowę.

W art. 3 pkt 20 znowelizowanego Prawa budowlanego zawierającym definicję obszaru oddziaływania obiektu skreślono wyrażenie „w zagospodarowaniu”. W aktualnym stanie prawnym przez obszar oddziaływania obiektu należy więc rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak wynika z analizy uzasadnienia projektu nowelizacji, wprowadzenie tej zmiany zostało podyktowane potrzebą uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego.

Zmiana zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, jak również odnosić się do innych zmian, niezwiązanych z budową czy wykonywaniem robót budowlanych. W ocenie ustawodawcy prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie „zabudową”.

Pojęcie strony w prawie budowlanym

Żeby zrozumieć daleko idące następstwa wprowadzonej zmiany, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prawo budowlane zawęża pojęcie strony w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę nie stosuje się również przepisu art. 31 k.p.a., który umożliwia organizacjom społecznym udział w postępowaniu, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym wykładni legalnej definicji obszaru oddziaływania obiektu występuje rozbieżność poglądów.

• Uciążliwość nie uzasadnia przyznania statusu strony?

Przykładowo WSA w Poznaniu w wyroku z 9 lipca 2020 r. (II SA/Po 159/20) zanegował możliwość uznania za stronę właściciela nieruchomości sąsiedniej, na której dało się odczuć skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem nowo budowanego obiektu. Sąsiad wskazywał bowiem na oddziaływanie faktyczne, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń na podstawie przepisów odrębnych, o czym mówi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego czy prawa lotniczego. Jak stwierdził WSA, aby uzyskać status strony w sprawie, nie wystarczy powołać się na art. 140 k.c. (prawo do korzystania ze swojej własności zgodnie z jej przeznaczeniem).

Taką linię orzeczniczą potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r. (II OSK 3753/18), w którym NSA uznał, że okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

• Uciążliwość uzasadnia przyznanie statusu strony?

Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 7 lipca 2020 r. (II SA/Op 128/20) uznał, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z naruszeniem określonych wymogów technicznych, albowiem obiekt budowlany może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieobjętego inwestycją także wtedy, gdy jego realizacja jest zgodna z przepisami określającymi wymogi techniczne. Przy ustalaniu obszaru należy również rozważyć, czy inwestycja może negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Przepisem takim jest też art. 144 k.c. nakazujący, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Tożsama teza została zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (II OSK 3158/19). W ocenie NSA źródłem interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności.

Warto przytoczyć również orzeczenie WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r. (IV SA/Po 435/19), w którym WSA stwierdził, że przejawami oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego.

Konieczne doprecyzowanie

Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych, należy zgodzić się z ustawodawcą, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych sądów pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia, hałas), w tym immisji, których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie – zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Tymczasem obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, dlatego pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego.

Tylko ograniczenia w zabudowie

Zgodnie ze znowelizowaną definicją obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek uciążliwości).

Skutki zmiany dla inwestorów i sąsiadów

Zmiana definicji obszaru oddziaływania inwestycji i wynikające z niej znaczące ograniczenie kręgu stron w sprawach o uzyskanie pozwolenia na budowę zostały pozytywnie przyjęte przez inwestorów, którzy unikną dzięki temu wieloletnich sporów z właścicielami sąsiednich nieruchomości. Usprawni to również pracę projektantów oraz organów administracji publicznej przy ustalaniu kręgu stron w sprawach o pozwolenie na budowę oraz w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym alternatywą dla właścicieli nieruchomości sąsiednich będzie poszukiwanie ochrony na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c.). Przy czym kolejnym ważnym zagadnieniem będzie kwestia związania sądu powszechnego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz możliwości orzeczenia przykładowo rozbiórki obiektu lub też nakazania wykonania pewnych prac budowlanych celem usunięcia negatywnych skutków inwestycji na nieruchomość sąsiednią.

Nie można też zapominać, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która w większości przypadków poprzedza fazę uzyskania pozwolenia na budowę (dla terenów, dla których brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), pojęcie strony jest interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a., czyli w sposób bardzo szeroki. Zatem to na tym etapie sąsiedzi powinni wziąć czynny udział celem zagwarantowania sobie możliwości weryfikacji planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.

Sylwia Moreu-Żak, radca prawny, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy